Τι είναι η «συμβουλοκρατία», σε τι βαθμό επηρεάζει το ελληνικό Δημόσιο και τι ρόλο παίζουν ιδιωτικές συμβουλευτικές εταιρείες στη σύνταξη νομοσχεδίων; Το Vouliwatch και το Solomon μιλούν στο iMEdD για τη νέα κοινή έρευνά τους και την πλατφόρμα που επιχειρεί να αποτελέσει ένα εργαλείο χαρτογράφησης και παρακολούθησης των δεδομένων από κάθε ενδιαφερόμενο.
Μέσα στη διασυνοριακή έρευνα «Τα μυστικά του σκιώδους στόλου»
Μιλήσαμε για τη βραβευμένη, διασυνοριακή έρευνα «Τhe Shadow Fleet Secrets» με τους δημοσιογράφους που αποκάλυψαν πώς εκατοντάδες πετρελαιοφόρα πλοία δυτικών εταιρειών κατέληξαν να μεταφέρουν ρωσικό αργό πετρέλαιο.
Μεταξύ 2017 και 2025 το ελληνικό Δημόσιο σύναψε περισσότερες από 3.000 συμβάσεις με ιδιωτικές συμβουλευτικές εταιρείες, το κόστος των οποίων ξεπερνά το 1,5 δισεκατομμύριο ευρώ. Το Consultocracy, η νέα έρευνα του Vouliwatch που πραγματοποιήθηκε σε συνεργασία με το Solomon και με την υποστήριξη του Ιδρύματος Χάινριχ Μπελ – Γραφείο Θεσσαλονίκης, Ελλάδα, καταγράφει και αναλύει τις συμβάσεις αυτές του Δημοσίου: Στο πλαίσιο του έργου, η ερευνητική ομάδα δημοσίευσε σχετική έκθεση η οποία μελετά, αφενός, τις συμβάσεις του Δημοσίου με συμβουλευτικές εταιρείες που επηρεάζουν τις δημόσιες πολιτικές εν γένει και, αφετέρου, την επιρροή συμβουλευτικών εταιρειών συγκεκριμένα στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία. Παράλληλα, τα ερευνητικά δεδομένα διατίθενται ανοιχτά σε ψηφιακή πλατφόρμα, η οποία φιλοδοξεί να αποτελέσει πρόσθετο εργαλείο παρακολούθησης και ανάλυσης, για δημοσιογράφους και ερευνητές.
Τι είναι η συμβουλοκρατία και γιατί έχει σημασία;
Η «συμβουλοκρατία» (consultocracy), δηλαδή «η υπέρμετρη εξάρτηση του δημόσιου τομέα και των κυβερνήσεων από τις υπηρεσίες ιδιωτών συμβούλων, για τον σχεδιασμό δημόσιων πολιτικών και τη λήψη αποφάσεων», όπως ορίστηκε από την ερευνητική ομάδα στην πρόσφατη παρουσίαση του έργου στις 24 Φεβρουαρίου, σχετίζεται άμεσα με την ποιότητα της δημοκρατίας, αφού οι εταιρείες αυτές, σε αντίθεση με το Δημόσιο, δεν υπόκεινται σε αυστηρούς κανόνες λογοδοσίας και διαφάνειας.
Συμβουλοκρατία: η υπέρμετρη εξάρτηση του δημόσιου τομέα και των κυβερνήσεων από τις υπηρεσίες ιδιωτών συμβούλων, για τον σχεδιασμό δημόσιων πολιτικών και τη λήψη αποφάσεων
Εξαρτώμενες από τις υπηρεσίες των συμβουλευτικών εταιρειών, οι δημόσιες υπηρεσίες χάνουν μέρος της τεχνογνωσίας τους: «Το Κράτος είναι σαν ένα τσόφλι: το αδειάζεις, το αδειάζεις, το αδειάζεις σιγά σιγά, στην πρώτη κρίση θα σπάσει, αν το έχεις αδειάσει τελείως», επεσήμανε η Έφη Στεφοπούλου, εμπειρογνώμων Δημόσιας Διοίκησης, κατά τη διάρκεια της παρουσίασης του Consultocracy, αναφερόμενη στους κινδύνους του «outsourcing» και της απώλειας τεχνογνωσίας και δεξιοτήτων του Δημοσίου.
Ενδέχεται να προκύψουν και συγκρούσεις συμφερόντων λόγω των, κάποιες φορές χιλιάδων, πελατών που εξυπηρετούν οι εταιρείες αυτές. Ενδεικτική είναι η περίπτωση της PwC, εργαζόμενος της οποίας διέρρευσε το 2015 εμπιστευτικές πληροφορίες της αυστραλιανής κυβέρνησης σε άλλους πελάτες της εταιρείας, προκειμένου να τους βοηθήσει να αποφύγουν τους τότε νέους φορολογικούς νόμους της Αυστραλίας.
Σκοπός του Consultocracy είναι, από τη μία, να αναδειχθεί το ζήτημα στον δημόσιο διάλογο και, δεύτερον, να παρέχουμε στους δημοσιογράφους και στους ερευνητές ένα εργαλείο που θα τους βοηθά να εξετάζουν αυτές τις περιπτώσεις.
Στέφανος Λουκόπουλος, Διευθυντής, Vouliwatch
Για το Vouliwatch, έναν ανεξάρτητο μη κερδοσκοπικό οργανισμό που στοχεύει στην προάσπιση της δημοκρατίας και την ενδυνάμωση της διαφάνειας, σκοπός του Consultocracy είναι «από τη μία, να αναδειχθεί αυτό το ζήτημα στον δημόσιο διάλογο και σε θεσμικό επίπεδο […] και, δεύτερον, να παρέχουμε στους δημοσιογράφους και στους ερευνητές ένα εργαλείο που θα τους βοηθά να εξετάζουν αυτές τις περιπτώσεις», λέει ο Στέφανος Λουκόπουλος, Διευθυντής του Vouliwatch, μιλώντας στο iMEdD.
H αρχική ιδέα: ποιος νομοθετεί, τελικά, στη χώρα μας;
H αρχική έρευνα, που έγινε σε συνεργασία με το Solomon, προσπαθούσε να απαντήσει στο ερώτημα «ποιος νομοθετεί, τελικά, στη χώρα μας;», μας αναφέρει ο Λουκόπουλος, και διερευνούσε τον ρόλο δικηγορικών γραφείων και συμβουλευτικών εταιρειών στο νομοθετικό έργο.
«Κατά τη διάρκεια αυτής της έρευνας», συνεχίζει, «άρχισα να πέφτω συνέχεια πάνω σε συμβάσεις με συμβουλευτικές εταιρείες και διαπίστωσα ότι πολλές από τις υπηρεσίες που παρείχαν αυτές οι εταιρείες δεν ήταν, θα έλεγα, για ζητήματα τα οποία δεν έχει τη δυνατότητα ένα υπουργείο, ένας φορέας του Δημοσίου, να εκπληρώσει […] Κάπου εκεί, σκεφτήκαμε ότι θα είχε αξία να καταγράψουμε το κατά πόσο οι συμβουλευτικές εταιρείες έχουν εισχωρήσει στο Δημόσιο και έχουν αναλάβει καίριες πτυχές του έργου του Δημοσίου».
H αρχική έρευνα, σε συνεργασία με το Solomon, προσπαθούσε να απαντήσει στο ερώτημα ‘ποιος νομοθετεί, τελικά, στη χώρα μας;’. Κατά τη διάρκειά της, διαπίστωσα ότι πολλές από τις υπηρεσίες που παρείχαν αυτές οι εταιρείες δεν ήταν για ζητήματα τα οποία δεν έχει τη δυνατότητα ένας φορέας του Δημοσίου, να εκπληρώσει.
Στέφανος Λουκόπουλος, Διευθυντής, Vouliwatch
Χιλιάδες συμβάσεις, απευθείας αναθέσεις, και συγκέντρωση της αγοράς
Οι συμβάσεις του ελληνικού Δημοσίου με ιδιωτικές συμβουλευτικές εταιρείες στο εξεταζόμενο διάστημα (13 Ιουνίου 2017 – 31 Δεκεμβρίου 2025) ήταν συνολικά 3.079, με το αθροιστικό κόστος τους να προσεγγίζει τα 1,56 δισεκατομμύρια ευρώ (σημειωτέον ότι τα κόστη των συμβάσεων που παρουσιάζονται και αναλύονται στην έρευνα αφορούν την αξία των υπογεγραμμένων συμβάσεων, όχι το ποσό που εισπράττει κάθε εταιρεία). Το 62,4% των συνολικών συμβάσεων, μάλιστα, έχουν γίνει μέσω απευθείας ανάθεσης. Στις μεγαλύτερης οικονομικής αξίας συμβάσεις, βέβαια, παρατηρείται πως ο τρόπος ανάθεσης τείνει να γίνεται με ανοιχτές διαδικασίες.
Όπως σημειώνεται και στην έκθεση, αν και η απευθείας ανάθεση αποτελεί «θεσμοθετημένη και καταρχήν νόμιμη διαδικασία δημοσίων συμβάσεων», ο μεγάλος αριθμός τους εγείρει προβληματισμούς σχετικά με ζητήματα διαφάνειας, ανταγωνιστικότητας και σχέσης κόστους-οφέλους στις συναλλαγές του Δημοσίου.
Σύμφωνα με τα ευρήματα της έρευνας, το Δημόσιο έχει συνάψει συμφωνίες συμβουλευτικών υπηρεσιών με 1.266 εταιρείες, αλλά μόλις το 1% εξ αυτών απορροφά το ½ των χρημάτων. Παράλληλα, και από τη μεριά του Δημοσίου παρατηρείται συγκέντρωση των δαπανών σε περιορισμένο αριθμό δημόσιων φορέων, με την Κοινωνία της Πληροφορίας Α.Ε., το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας, καθώς και το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών να καταλαμβάνουν τις πρώτες τρεις θέσεις στην κατάταξη των φορέων του Δημοσίου με τη μεγαλύτερη δαπάνη για συμβουλευτικές υπηρεσίες.
Για τον Λουκόπουλο, η σημασία της έρευνας έγκειται στο ότι «από το 2019 και έπειτα καταγράφεται ξεκάθαρα μια τάση του Δημοσίου να αναθέτει όλο και περισσότερες αρμοδιότητες και έργα συμβουλευτικού τύπου στον ιδιωτικό τομέα […] Μπορεί να μην είμαστε ακόμα στο επίπεδο συμβουλοκρατίας που συναντά κανείς στον Καναδά ή στο Ηνωμένο Βασίλειο, αλλά σίγουρα αυτή είναι η τάση και σε λίγο θα είμαστε εκεί». Ο διευθυντής του Vouliwatch σημειώνει πως η πανδημία COVID-19 έδρασε ως «κερκόπορτα», με τις συμβάσεις να αυξάνονται δραματικά εκείνη την περίοδο, ιδίως μετά το 2021. Η αυξητική τάση συνεχίστηκε, ωστόσο, και μετά το πέρας της πανδημίας.
Πώς η ομάδα ερεύνησε τη συμβουλοκρατία
Μοναδική πηγή δεδομένων για το Consultocracy αποτέλεσε το Κεντρικό Ηλεκτρονικό Μητρώο Δημοσίων Συμβάσεων (ΚΗΜΔΗΣ), καθώς είναι, σύμφωνα με την έκθεση, η «εθνικά συνεκτική, υποχρεωτική και πλήρως τυποποιημένη βάση δημοσίευσης δημοσίων συμβάσεων», ενώ παράλληλα διαθέτει καλύτερα μεταδεδομένα σε σχέση με πλατφόρμες όπως η Διαύγεια, μας εξηγεί ο Λουκόπουλος.
Πώς κατάφερε η ομάδα του Vouliwatch να «βάλει σε σειρά» τις χιλιάδες συμβάσεις που κλήθηκε να διαχειριστεί; «Το πρώτο πράγμα που έπρεπε να κάνουμε ήταν να δώσουμε έναν ορισμό στο τι σημαίνει συμβουλευτική εταιρεία και συμβουλευτικές υπηρεσίες», λέει ο Λουκόπουλος. Σκοπός του Vouliwatch δεν ήταν να καταγράψει τη σχέση του Δημοσίου με ιδιωτικές εταιρείες εν γένει, αλλά στόχευσε να εντοπίσει συγκεκριμένα εκείνες τις εταιρείες που επηρεάζουν τον σχεδιασμό δημόσιων πολιτικών, όπως τη σύνταξη νομοθεσίας, εκεί δηλαδή όπου προκύπτουν ζητήματα λογοδοσίας. Για τους σκοπούς της έρευνας, λοιπόν, ως «συμβουλευτικές υπηρεσίες» ορίστηκαν εκείνες που παρέχουν στρατηγική, οργανωτική, διοικητική ή νομική καθοδήγηση, σχεδιάζουν δημόσιες πολιτικές ή αξιολογούν την αποτελεσματικότητά τους, υποστηρίζουν τον μετασχηματισμό των φορέων, επηρεάζουν τη θεσμική λήψη αποφάσεων ή τη δημόσια επικοινωνία.
Σκοπός του Vouliwatch δεν ήταν να καταγράψει τη σχέση του Δημοσίου με ιδιωτικές εταιρείες εν γένει, αλλά να εντοπίσει συγκεκριμένα εκείνες τις εταιρείες που επηρεάζουν τον σχεδιασμό δημόσιων πολιτικών.
Με αυτό ως γνώμονα, το Vouliwatch μπόρεσε να επιλέξει τους τύπους των υπηρεσιών, και συνεπώς τους τύπους των συμβάσεων, που η ομάδα θα αναζητούσε στο ΚΗΜΔΗΣ. Η αναζήτηση πραγματοποιήθηκε, χρησιμοποιώντας ένα από τα μεταδεδομένα του ΚΗΜΔΗΣ: τους κωδικούς CPV (Common Procurement Vocabulary), ενός πανευρωπαϊκού συστήματος ταξινόμησης και περιγραφής των δημοσίων συμβάσεων. Η ομάδα επέλεξε, μέσα από χιλιάδες κωδικούς CPV, αυτούς που αντιστοιχούσαν στις παραπάνω συμβουλευτικές υπηρεσίες.
Το σύστημα των CPV επέτρεψε στο Vouliwatch να εντοπίσει τις περισσότερες δυνατές συμβάσεις, καθώς άλλες μέθοδοι, όπως η αναζήτηση εταιρειών βάσει ονόματος και ΑΦΜ είναι ατελείς, δεδομένου ότι πολλές συμβουλευτικές εταιρείες δεν είναι τόσο γνωστές, ενώ άλλες χρησιμοποιούν πολλαπλά ονόματα και ΑΦΜ.
Σημειώνεται πως, για λόγους αξιοπιστίας, στην έρευνα συμπεριλήφθηκαν μόνο συμβάσεις αξίας άνω των 15.000 ευρώ.
Ένα νέο εργαλείο έρευνας και χρήσιμα «tips»
Για ερευνητές ή δημοσιογράφους, το Consultocracy, «προσφέρει ένα πολύ πιο φιλικό προς τον χρήστη περιβάλλον» σε σχέση με το ΚΗΜΔΗΣ, επισημαίνει ο Λουκόπουλος, ενώ παρέχει και ανάλυση δεδομένων δίνοντας, έτσι τη «μεγάλη εικόνα», όπως για παράδειγμα το ποσοστό των απευθείας αναθέσεων. Οποιοσδήποτε ερευνητής μπορεί, ακόμη, να ανατρέξει στις ίδιες τις συμβάσεις (σε μορφή PDF), να κατεβάσει τα δεδομένα που χρειάζεται σε αρχείο CSV, αλλά και να χρησιμοποιήσει τα διάφορα γραφήματα της έρευνας. Σκοπός της ομάδας είναι η πλατφόρμα του Consultocracy να ενημερώνεται αυτομάτως κάθε φορά που θα ανεβαίνει μια σχετική νέα σύμβαση στο ΚΗΜΔΗΣ.
«Εάν ήθελα να συμβουλεύσω έναν δημοσιογράφο που θέλει να κάνει έρευνα σε αυτά συμβόλαια, θα έλεγα να κοιτάξει προς συμβόλαια μικρότερων εταιρειών», λέει ο Λουκόπουλος. Ακόμη ένα χρήσιμο «tip», όταν ερευνά κανείς αυτό το θέμα, αφορά στην κατανόηση των διαφορετικών τύπων συμβάσεων που υπάρχουν, είπε ο διευθυντής του Vouliwatch, φέρνοντας ως παράδειγμα τις «συμφωνίες - πλαίσιο». Για να είναι κάποιος σίγουρος πως οι εν λόγω συμβάσεις έχουν όντως ενεργοποιηθεί αλλά και για το τελικό ποσό το οποίο αφορούν, θα πρέπει να εντοπίσει και τις αντίστοιχες «εκτελεστικές συμβάσεις», μας εξηγεί. Σημασία έχει, τέλος, οι ερευνητές να αναζητούν και τις τροποποιήσεις των συμβάσεων, οι οποίες επίσης συμπεριλαμβάνονται στην πλατφόρμα του Consultocracy.
Εάν ήθελα να συμβουλεύσω έναν δημοσιογράφο που θέλει να κάνει έρευνα σε αυτά συμβόλαια, θα έλεγα να κοιτάξει προς συμβόλαια μικρότερων εταιρειών.
Στέφανος Λουκόπουλος, Διευθυντής, Vouliwatch
Ρεπορτάζ για όσα μπορεί να «κρύβουν» τα δεδομένα
Η ίδια η έρευνα των Solomon και Vouliwatch για την παροχή νομικών υπηρεσιών εν γένει από συμβουλευτικές υπηρεσίες, αλλά και συγκεκριμένα για τη συμβολή των εταιρειών αυτών στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία αποτελεί παράδειγμα αξιοποίησης της πλατφόρμας του Consultocracy. Η ομάδα, χρησιμοποιώντας τους σχετικούς με νομικές υπηρεσίες κωδικούς CPV, μπόρεσε να εντοπίσει 763 δημόσιες συμβάσεις με δικηγορικές και συμβουλευτικές εταιρείες, η αξία των οποίων ξεπερνά τα 220 εκατομμύρια ευρώ. Οι συμβάσεις αυτές συχνά αφορούν την παροχή νομικών υπηρεσιών σχετικές με έργα του Ταμείου Ανάκαμψης, αλλά και την ενσωμάτωση οδηγιών της Ε.Ε. στο εθνικό δίκαιο.
Πολλές, όμως, από τις συμβάσεις που αφορούν στην παραγωγή νομοθετικού έργου είναι στην ουσία «κρυμμένες», επισημαίνει ο Λουκόπουλος, αφού συχνά η παροχή νομοπαρασκευαστικών υπηρεσιών δεν αναφέρεται ρητά στον τίτλο των σχετικών συμβάσεων.
Το φαινόμενο της συμβολής εταιρειών στη διαδικασία παραγωγής νόμων φαίνεται να είναι πιο εκτεταμένο από όσο δείχνουν εκ πρώτης όψεως τα δεδομένα του ΚΗΜΔΗΣ, σημειώνει, από την πλευρά της, και η Δανάη Μαραγκουδάκη, δημοσιογράφος στο Solomon και μέλος της ερευνητικής ομάδας: Η δημοσιογραφική έρευνα δεν περιορίστηκε αποκλειστικά στην αναζήτηση δεδομένων μέσω του ΚΗΜΔΗΣ, αλλά η ομάδα συζήτησε με πηγές. Μέσω των πηγών αυτών κατάφερε να εξασφαλίσει και δημοσίευσε παράδειγμα σύμβασης που, σύμφωνα με τη δημοσίευση του Solomon, ανατέθηκε από το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας τον Ιούλιο 2024 και περιελάμβανε την παραγωγή νομοθεσίας, χωρίς αυτό να αναφέρεται ρητά στη σύμβαση, αλλά προέκυψε αργότερα, με βάση τα παραδοτέα της. Μάλιστα, σύμφωνα με την έρευνα του Solomon, η εν λόγω σύμβαση είχε καταχωρηθεί στο ΚΗΜΔΗΣ με κωδικούς CPV που σχετίζονται με υπηρεσίες παροχής συμβουλών και διαφήμισης.
Πολλές πηγές αρνήθηκαν να μοιραστούν πληροφορίες, ακόμη και off the record, σχετικά με το ποια ακριβώς νομοσχέδια έχουν διενεργηθεί με τη συμβολή συμβουλευτικών εταιρειών, μας εξηγεί η Μαραγκουδάκη. Έτσι, «δεν γνωρίζουμε στην πραγματικότητα ποια νομοσχέδια εκπονούνται εντός των Υπουργείων και ποια γίνονται σε ιδιωτικές εταιρείες».
Τα αποτελέσματα της έρευνας συνολικά εγείρουν κρίσιμα ερωτήματα που αφορούν τη λογοδοσία, τη διαφάνεια αλλά και την εξάρτηση του Δημοσίου από ιδιωτικές εταιρείες. Το εύρος της εξάρτησης αυτής αλλά και το πόσο αυτή κοστίζει στους φορολογούμενους πολίτες είναι ζητήματα που απαιτούν συστηματική και διαρκή παρακολούθηση. Αυτήν ακριβώς την ευκαιρία προσφέρει το Consultocracy.
